全国政协委员、甘肃省政协副主席郝远反映，为了保障饲料粮供给安全，2008年我国实施了玉米临时收储政策，即通过不断提高价格支持玉米生产。在该政策的激励下，我国玉米生产面积和产量快速增长，面积从2008年的2986万公顷增长到2016年的3794万公顷，产量从2008年的1.66亿吨增长到2016年的2.19亿吨。玉米总产量从2012开始超过水稻，成为第一大作物。然而，这种支持政策也导致我国玉米出现了高库存、高价格、高进口量的难题。不仅给国家财政带来严重负担，也提高了下游玉米加工产业和畜禽养殖业的成本，降低了下游产业的国际竞争力。

在此背景下，优化农业生产结构势在必行。2015年，中央一号文件提出：“加快发展草牧业，支持青贮玉米和苜蓿等饲草料种植，开展‘粮改饲’和种养结合模式试点，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展”。2016年和2017年中央一号文件提出继续推进和扩大“粮改饲”试点。“粮改饲”也成为我国农业供给侧结构性改革的重要内容。为推进“粮改饲”工作，农业部于2015年在内蒙古、甘肃、青海等10个省区选择30个区县积极开展“粮改饲”试点。2016年和2017年，农业部进一步将试点县分别增加至121个和455个，据估计2017年“粮改饲”的补贴金额超过20亿元。在“粮改饲”等政策的影响下，我国玉米种植面积在2015和2016年下降近200万公顷，青贮玉米和苜蓿等饲草料种植面积显著增加，对优化农业生产结构、落实农业供给侧结构性改革发挥了重要作用。

从实地调研情况来看，“粮改饲”项目较好地达到了政策预期目标，产生了明显的经济效益、社会效益和生态效益。但在实施过程中也存在一些亟需完善的突出问题，主要有：

一是畜产品和饲草价格波动风险较大，降低了农民种植饲草的积极性。相对于籽粒玉米，饲草难以存储，而最近几年牛羊肉价格波动较大，也影响了饲草的需求和价格。

二是补贴内容设计不合理，制约了饲草种植规模增加。现有补贴政策仅对饲草的加工和消费进行了补贴，而缺乏对种植方面的补贴和技术指导。饲草作物种植需要大型农业机械设备，普通农户缺乏相关设备却没有补贴。

三是不同政策相互冲突，补贴效果打折扣。“粮改饲”项目的目的是通过补贴鼓励农民种植饲草作物，减少籽粒玉米种植面积。但在部分地区政府实施“粮改饲”补贴后，却取消了对改种饲草地的种粮补贴，导致“粮改饲”政策补贴的效果被抵消。

四是政策实施的稳定性有待加强。到2017年底“粮改饲”补贴试点即将结束，后期的“粮改饲”政策怎么执行还不明确，也导致各地方政府在试点过程中畏首畏尾，担心很多工程投资如青贮窖建设等后期缺乏政策支持，制约了“粮改饲”的可持续性。

为此，建议：

一、在全国范围内实施“粮改饲”。建议在全国范围内推行“粮改饲”，按照自愿参与、合理补贴的原则构建“粮改饲”长效发展机制。尽快出台“粮改饲”的系统政策，使饲草种植者、加工者以及市场收购主体有明确的政策预期。

二、加强对饲草种植技术和机械方面的补贴力度。一是重视推广饲草良种，特别是耐旱、适合机械收割的饲草品种，提升饲草种植效益。二是加大对饲草流通和加工环节的补贴力度，设立饲草运输的绿色通道，优化区域间饲草调配供给，加大对饲草加工环节特别是饲草青贮窖建设等的补贴力度。三是提高饲草收获和加工机械的购置补贴比例。四是加强对苜蓿、燕麦草等具有明显生态效益的饲草作物补贴力度，弱化对青贮玉米的补贴力度。

三、加强不同政策间的协调性，增强政策合力。随着草食畜牧业的发展，饲草对于我国食物安全的影响越来越大，加大优质饲草的生产和利用，补充饲料粮缺口或替代部分饲料粮，是减轻我国食物安全压力的有效途径之一。因此，饲草也应与其他粮食作物一样，享受粮食生产补贴政策，不能因为粮食改种饲草而减少农民的补贴力度。此外，将“粮改饲”项目补贴资金与信贷政策相结合，为饲草种植户、养殖户、饲草企业提供信贷担保，通过金融扛杆撬动发展资金，推动饲草产业发展。同时，针对饲草种植自然灾害风险、价格波动风险较大这一问题，为农民提供饲草作物农业保险，以规避饲草生产风险，稳定饲草种植收益。

四、通过降低饲草种植与加工成本，提升草牧业竞争力。一是加强粮改饲配套技术开发与推广。二是实施饲草种植区域基础设施建设工程。三是鼓励构建社会运作的饲草产业服务中心。（本文系《甘肃政协信息》2018年第23期，专报全国政协）

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